Enunciado
Nas licitações regidas pela Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais) cujo orçamento estimado da contratação tenha caráter sigiloso, é irregular a manutenção do sigilo após a fase de lances, por afrontar os princípios da eficiência, da transparência, da publicidade, da razoabilidade e do interesse público. O sigilo do orçamento tem como objetivo principal estimular a máxima competitividade na fase de apresentação de propostas e lances, evitando que a disputa de preços se prenda ao valor de referência definido pela Administração; todavia, após esse momento, a manutenção da confidencialidade pode se tornar obstáculo a uma negociação eficiente e informada, aumentando o risco de contratações menos vantajosas. Representação formulada ao TCU apontou possíveis irregularidades nas Licitações Eletrônicas (LE) 2025/00083 e 2025/00244, promovidas pelo Banco do Brasil S.A. com vistas, respectivamente, ao registro de preços para "fornecimento, entrega e instalação de switches de 24 e 48 portas, transceivers e solução de gerenciamento, para atendimento ao Conglomerado Banco do Brasil em todo o território nacional" e ao registro de preços para "aquisição de ativos de rede (hardware e software), com garantia técnica de 60 meses, destinados à implantação de solução Wi-Fi nos prédios de alta disponibilidade, edifícios de órgãos regionais, escritórios digitais e agências do Banco do Brasil". Quanto às irregularidades suscitadas na Licitação Eletrônica 2025/00244, mereceu destaque a "manutenção do sigilo do orçamento estimado após o encerramento da fase de lances, em desconformidade com os arts. 56, IV, e 57 da Lei 13.303/2016, e o art. 2º do Regulamento de Licitações e Contratos do BB". Instada a se manifestar, a unidade jurisdicionada alegou que o regime jurídico aplicável (arts. 56, inciso IV, e 57, ambos da Lei 13.303/2016) exigiria a desclassificação de propostas acima do orçamento estimado, imporia a negociação com a primeira colocada - e, se necessário, com as demais - e determinaria a revogação do certame se, após as negociações, não se obtivesse valor igual ou inferior ao estimado. O Banco afirmou que o art. 2º do Regulamento de Licitações e Contratos do BB (RLBB) orientaria a seleção da proposta mais vantajosa, a prevenção de sobrepreço e/ou superfaturamento e a observância aos princípios da Administração, enfatizando que a vantajosidade é o elemento central no desfecho da licitação. Afirmou, ainda, que, encerrada a fase de lances, iniciar-se-iam as negociações com a primeira colocada, inexistindo dispositivo legal que exija a divulgação do orçamento estimado nessa etapa, medida que, em seu entendimento, tornaria a negociação ineficaz. A entidade registrou que, no caso concreto, observara os arts. 56 e 57 da Lei 13.303/2016 e o art. 2º do RLBB, razão pela qual não haveria motivo para tornar público o valor estimado após a fase de lances. Concluiu afirmando que a divulgação do orçamento estimado, "nesse momento procedimental", produziria resultado oposto ao propósito de obter a proposta mais vantajosa, pois diminuiria o incentivo da licitante em negociar caso soubesse que seu preço já estaria dentro do valor estimado pela contratante. Em sua instrução, a unidade técnica destacou que a manutenção do sigilo após a fase de lances compromete a eficiência das licitações, uma vez que impede a negociação informada entre as partes e favorece desclassificações com base em fundamentos não revelados "- como o fato de a proposta estar 'acima do orçamento' -", sem permitir aos licitantes a oportunidade de ajustar seus preços de forma adequada. Essa situação, de acordo com ela, "gera insegurança jurídica, retrabalho, custos adicionais", podendo levar ao fracasso do certame, em prejuízo da obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração. Pontuou que a orientação recente do TCU é no sentido de que são contrárias ao interesse público cláusulas que vedam dar publicidade ao custo estimado até a definição do resultado do julgamento, e que a divulgação após o término da etapa de lances torna a negociação mais efetiva. A corroborar tal assertiva, a unidade instrutiva julgou oportuno transcrever o seguinte excerto do voto condutor do Acórdão 2190/2024-Plenário: "Por conseguinte, acolho a sugestão da AudContratações para dar ciência à UJ de que a inclusão, no instrumento convocatório, de disposição no sentido de que o custo estimado da contratação, quando possuir caráter sigiloso, não será tornado público antes de definido o resultado do julgamento das propostas é contrário ao interesse público, devendo ser permitida a divulgação após o término da etapa de lances, de maneira a tornar mais efetiva a etapa de negociação". Outrossim, ressaltou que, embora aquela deliberação tenha se baseado em processo regido pela Lei 14.133/2021, seu fundamento "repousa sobre princípios gerais da Administração Pública", como os da eficiência, da transparência, da publicidade, da razoabilidade e do interesse público, o que, para ela, justificaria a "aplicação analógica do entendimento" também às licitações promovidas por empresas estatais, regidas pela Lei 13.303/2016. Isso porque, ainda que os regimes licitatórios sejam distintos em sua formatação normativa, ambos compartilham os mesmos objetivos finalísticos quanto à obtenção da proposta mais vantajosa por meio de certames eficientes e imparciais. A reforçar essa posição, invocou o entendimento do jurista Marçal Justen Filho de que a manutenção do sigilo após a fase de lances é contraproducente e prejudicial ao alcance dos objetivos da negociação. Segundo Marçal, nas palavras da unidade técnica, "no instante em que não couber mais qualquer atividade dos particulares para reduzir o valor das próprias ofertas e se declarar o encerramento da disputa, torna-se desnecessária a manutenção do sigilo (Justen Filho, 2021, p. 405). Marçal sustenta que a negociação realizada sem a revelação do orçamento estimado gerar mal-entendidos, desperdício de esforços e risco de desclassificação injustificada, colocando o licitante em condição de incerteza quanto aos limites de sua proposta". E o referido jurista conclui que a solução mais adequada é a revelação do orçamento estimado ao final da fase competitiva, momento em que já não há impacto sobre a formação das propostas iniciais e em que tal informação passa a ter papel instrumental na condução racional da negociação, conclusão que vai ao encontro do entendimento do TCU. Além disso, registrou a unidade técnica, "a ausência de divulgação do valor estimado da contratação pode ensejar a ocorrência de favorecimento a determinado licitante, ainda que essa hipótese dependa de conluio com agentes públicos, o que, no entanto, não pode ter sua ocorrência descartada". Voltando a atenção para o caso concreto, a unidade instrutiva enfatizou que a estatal não trouxera estudos que comprovassem que a manutenção do sigilo do orçamento em todas as fases da licitação seria mais vantajosa para a entidade. Nesse cenário, arrematou que a prática atualmente utilizada pelo Banco do Brasil não se coaduna com os princípios da Administração Pública, com a jurisprudência do TCU e com a doutrina especializada, motivo pelo qual propôs que fosse dada ciência ao banco acerca da irregularidade. Em seu voto, o relator sustentou, quanto à indigitada irregularidade, que a manutenção do sigilo do orçamento após a fase de lances constitui prática que pode inibir a negociação e, portanto, atenta contra o interesse público, na esteira do supramencionado Acórdão 2190/2024-Plenário, e que a visão do Banco do Brasil de que a divulgação do valor de referência inibiria a obtenção de descontos adicionais "não merece prosperar", pois o sigilo do orçamento tem por objetivo precípuo fomentar a máxima competitividade na fase de apresentação de propostas e lances, evitando o ancoramento da disputa de preços ao valor de referência da Administração. Esgotado esse momento, a confidencialidade "pode se converter em entrave a uma negociação eficiente e informada", elevando o risco de desclassificações evitáveis e, em última análise, de contratação de propostas menos vantajosas. Ao final, acolhendo a proposição do relator, o Plenário decidiu cientificar o Banco do Brasil, relativamente à Licitação Eletrônica 2025/00244, sobre as impropriedades nela identificadas, entre as quais ganhou relevo a "manutenção do sigilo do orçamento estimado após a fase de lances, em afronta aos princípios da Administração Pública, como a eficiência, a transparência, a publicidade, a razoabilidade e o interesse público, em afronta ao entendimento da doutrina especializada, bem como ao entendimento expresso no Acórdão 2190/2024-TCU-Plenário".Acórdão 2468/2025 Plenário, Representação, Relator Ministro Bruno Dantas.